各乡、镇人民政府，市政府直属各单位：

《东方市开展农村土地承包经营权登记工作实施方案》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

 

 

东方市人民政府   

2013年4月8日

（此件主动公开）

 

               

东方市开展农村土地

承包经营权登记工作实施方案

    

    为进一步落实农村土地承包制度，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，建立健全农村土地承包经营权确权登记颁证制度，促进农村和谐稳定发展。根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》和国家农业部、财政部、国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、国务院法制办、国家档案局《关于确定2013年全国农村土地承包经营权登记试点地区的通知》（农经发〔2013〕1号）等法律法规及文件精神，结合我市的实际，特制订本方案。

一、指导思想

认真落实科学发展观，坚持和完善农村基本经营制度，保持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，探索完善农村土地承包经营权确权登记颁证制度，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为促进农业现代化和农村和谐稳定提供体制保障。

二、目的意义

农民家庭承包经营的核心是落实土地承包经营权，巩固和完善农村基本经营制度。开展农村土地承包经营权确权登记工作是一项民生工程，是深入落实农户承包经营权的一种有效形式和方法，是明晰土地承包关系，强化对土地承包经营权物权保护的需要，对于坚持农村基本经营制度，稳定完善农村土地承包关系，促进农村土地流转、减少矛盾和纠纷、推进农村产权制度改革等有十分重要的意义。

按照“承包土地—承包合同—承包经营权证—承包经营权证登记表”四相符的要求，实行“一簿四到户”，对承包地块空间进行科学的定位测量，做到每一块承包地四至清楚、定位准确、面积精确。通过农村土地承包经营权确权登记，完善农村土地承包经营权确权登记颁证工作，依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利，把稳定土地承包关系并长久不变的要求落到实处。

三、基本原则

（一）保持稳定。在保持现有农村土地承包关系稳定前提下，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，严禁借机违法调整和收回农户承包地。

（二）依法依规。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》有关土地承包经营权登记的规定，参照《农村土地承包经营权证管理办法》规定的登记内容和程序开展土地承包经营权登记。

（三）因地制宜。按照我市的土地承包现状，缺什么补什么，探索建立土地承包经营权登记制度，妥善解决遗留问题。

（四）民主协商。充分动员农民群众，充分尊重农民意愿，工作中的重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定。 

（五）注重实效。充分利用现代空间信息技术，明确承包土地的面积、空间位置和权属等，将农户承包地成图、登记、造册，建立健全农村土地承包管理信息系统。

（六）乡镇、村负责。农村土地确权登记工作，由市委、市政府统一领导，市农村土地确权登记工作领导小组协调指挥，市农业局、市国土环境资源局负责指导，市有关部门配合，乡镇、村负责组织实施。

四、工作内容及步骤

预计全市农村土地承包经营权登记面积78万亩。我市农村土地承包经营权登记工作主要是做好家庭承包方式登记、其他承包方式登记和土地承包经营权变更、注销登记，通过招投标方式，聘请有资质的测绘单位进行测量地块成图，由乡镇具体组织实施。主要工作内容和步骤如下：

（一）家庭承包方式登记。

1.准备前期工作及资料。

（1）成立机构、制定方案。市、乡镇政府成立经营权登记工作领导小组，抽调人员组成工作队，并制定相应的农村土地承包经营权登记工作实施方案，分解工作任务，落实分工责任，提出解决突出问题的预案，明确工作进度和保障措施。其中，市农业局制定全市工作方案，包括年度工作计划、预算；测量执行单位制定测量工作方案，明确测量技术路线；乡镇政府在第二轮承包资料的基础上，制定包括进场时间、预计面积、各村委会完成顺序等信息的工作方案。

（2）确定测量执行单位。为确保经营权登记勘查测绘数据的安全，保证农村土地承包经营权信息内容统一性、规范性和一致性，测量单位的选择要从测绘成果的涉密数据安全，有农村土地承包经营权登记试点工作的测绘任务经验，资质、技术、人员、设备满足工作要求的三个方面进行考虑。通过招投标方式委托有资质的测绘单位实施。

（3）收集整理资料。乡镇政府组织工作人员开展土地承包档案全面清理，收集整理承包合同、土地台账、登记簿、农户信息等资料，形成农户承包地登记基本信息表。 

（4）宣传动员。一是市、乡镇两级召开农村土地承包经营权登记工作动员会，对工作进行安排部署。二是各乡镇政府要分别召开村委会村干部、村民会议或村民代表大会进行宣传动员，让每一位农民都了解此次确权登记工作的意义、目的和原则，采取推荐的方式推选各户代表，代表家庭全体成员参与开展农村土地承包经营权确权登记。三是以村、组为单位用横幅、标语、广播等各种形式进行广泛宣传，向每户发放确权登记颁证宣传提纲，做到家喻户晓。

（5）开展培训。市农村土地承包经营权确权登记工作领导小组办公室组织对各乡镇村委会及相关部门工作领导、工作人员、村委会干部、村小组干部及村民代表进行法律法规政策、工作要点及业务操作培训，掌握相关政策、法规、业务知识以及工作操作规程和技术，明确工作任务。

2.入户权属调查。根据农户承包地基本信息表，入户实地进行承包地块权属调查，并经农户确认。由乡镇政府工作人员组织各村委会、村小组进行，落实每宗地块的位置、权属、田洋名、四至等信息，现场绘制完成《农村土地承包经营权承包土地宗地现状登记表》，在调查过程中，村小组根据现场调查的情况，收集各承包户户口信息、身份证信息、第二轮承包地信息等，由乡镇政府工作人员进行整理，归档到各村委会，做为测量队开展测量工作的依据。

3.测量地块成图。

（1）测量成图内容。在摸底调查的基础上，对农户的承包地进行准确测量，实地测量每一块农田的界址点信息、附属地物信息，测量队配合乡镇政府工作人员，现场进行调查工作，制作完成《承包宗地界线现场勘查登记表》，并处理、解决经营权登记工作中出现的四至不清、权属不明、纠纷等问题。

（2）测量成图的方法。

①用GPS RTK实地测定村民小组各田洋的外围范围、林地、道路、河流、水库、渠道、村庄等公共设施的界线；

②使用DOM影像进行调绘，绘制每条田埂、四至范围地物，并标注每块田块的面积，方便权属调查时使用；

③在《承包宗地界线现场勘查登记表》中，标注每户总的测量面积、原第二轮土地承包发证面积，若存在分户情况，则各户按现有面积依比例分配发证面积、或协商解决；

（3）测量成图要求。勘界测量是本项工作的核心所在，现场勘测数据位置、属性的准确，是决定经营权登记工作质量的根本。

测量执行单位要综合采用CORS、VRS+RTK、DOM等先进的技术手段，对每宗承包地进行实测定位，确定农户承包地的空间位置，并绘制电子测绘图，补充到土地承包经营权证、登记簿和承包档案中，形成承包土地地籍草图。测量过程执行农业部下发的《农业部办公厅关于印发<农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）>的通知》（农办经〔2012〕19号）中的技术规程和编码规则，测量精度需满足该通知对于地籍图平面位置精度的要求，同时也要兼顾国家、行业的对应标准、规范。

4.公示审核。

（1）结果公示。由乡镇、村委会、村小组三级工作小组审核承包土地地籍草图后，依据《承包宗地界线现场勘查登记表》填写《勘查定界承包宗地登记表》用于公示，《勘查定界承包宗地登记表》填写一式四份，一份张贴公示、三份备案存档。将现场勘查核实的主要内容反映于公示表上。公示内容包括：承包户姓名、住址、承包宗地类型、面积、坐落位置、地块名称、勘查地址平面图等。公示时间为七天，公示期间有异议的，以书面形式向乡镇人民政府报告，由乡镇、村委会、村小组三级工作小组对有异议的内容进行调查核实；对界址有争议的，要实地勘查、确定四界，避免纠纷。公示后修改的信息，由测量执行单位对原测量承包地电子数据进行修改，并提交新的《勘查定界承包宗地登记表》给乡镇政府工作人员。公示确定后的结果，作为确认、变更、解除土地承包合同及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。

（2）纠纷调解。发生承包地纠纷，当事人不能协商解决的，由乡镇政府、村委会、村小组协商调解，如不能协商调解或当事人不愿协商调解的可向市农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁或通过诉讼解决。

5.建立登记簿。根据乡（镇）上报的登记资料，由市农业局组织乡镇工作人员按照统一格式建立土地承包经营权登记簿。登记簿信息由《勘查定界承包宗地登记表》中的承包地信息和入户调查收集的农户家庭信息汇总而成，乡镇政府组织工作人员结合勘查、测量过程中收集到的农户信息，制作变更表、登记表等文书档案，并根据农户的分户、转让情况，落实到经营权权属上。完成文书档案工作后，测量队提交农户每宗地的宗地图、成果表打印件，交乡镇政府工作人员制作合同书，合同书制作完成后，交各村民小组组长组织农户签章，作为换（补）发经营权证的依据。

归档的文档资料应当采用纸质和电子介质。为避免因系统故障而导致登记资料遗失破坏，应当进行异地备份。有条件的地方，应当采取多种方式多地备份。

6.完善承包经营权证书。各乡镇根据实际，依照土地承包经营权登记簿记载内容，适时对承包经营权证书进行完善，打印新证后发放到农户。经营权证书按一户一证的原则制作、发放，其内容必须与建立登记簿过程中发包方与承包户签订的合同书完全一致。经营权证书后附图，图形、文字信息必须一一对应，经营权证书信息需使用针孔打印机统一打印，以减少人工填写中出现的错误，经营权证下发农户前，乡镇要组织人员对证件信息进行核对。

7.建立农村土地承包管理信息系统。市农业局根据登记过程中形成的影像、图表和文字等材料，按照统一的标准建立农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理信息系统，实现农村土地承包管理信息化。

（1）建立信息系统的内容。以市、乡镇、村委会、村小组层层建立索引，信息系统需统一管理如下信息：

①农户家庭信息（包括共有人信息，户主身份证号码、承包方住址等）；

②承包地信息（包括地块面积、数量、等级、地类、四至、承包方式、期限、用途、发包方信息等）；

提供通过户主身份证号码、土地经营权证编号查询承包地块信息的入口，同时，提供地类统计、变更注销操作等地理信息系统的一般功能，并在此基础上，根据实际需求，定制不同模块及功能。

（2）建立信息系统的方法。按公众版（面向承包户查询）、管理版（面向农业部门进行后台数据管理）两个版本进行建库及系统维护，数据库、系统建设需符合国家通用地理信息数据的格式及要求，保证建库数据的统一、通用。

8.资料归档。按照2010年农业部、国家档案局颁发的《关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》（农经发[2010]12号），由市档案局和市农业局指导各乡镇工作人员整理登记相关资料进行归档，资料归档按市、乡镇、村建立三级农户档案和文书档案。

（二）其他承包方式登记。采取招标、拍卖、公开协商等方式，依法承包农村土地的，主要是农村土地专业承包、对外发包、开荒地承包等，按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理登记。开展其他承包方式登记参照家庭承包方式登记的相关程序。

在进行开荒、发包地登记时，要注意与国土局“二调”的范围线、地类、面积等信息相对应。

（三）变更登记、注销登记。承包期内，因下列情形导致土地承包经营权发生变动或者灭失，根据当事人申请，市农业局依法办理变更、注销登记，并记载于土地承包经营权登记簿：

1.因集体土地所有权变化的；

2.因承包地被征收导致承包地块或者面积发生变化的；

3.因承包农户分户等导致土地承包经营权分割的；

4.因土地承包经营权采取转让、互换方式流转的；

5.因结婚等原因导致土地承包经营权合并的；

6.承包地块、面积与实际不符的；

7.承包地灭失或者承包农户消亡的；

8.承包地被发包方依法调整或者收回的；

9.其他需要依法变更、注销的情形。

开展变更登记、注销登记参照家庭承包方式登记的相关程序。

五、分工安排

（一）市农业局。

1.制定登记工作年度计划、预算；

2.提出配置、监管各项经费的使用计划；

3.组织人员对登记工作进行检查，指导测量队、乡镇政府的工作流程，并抓好登记工作进度；

4.定期向市委、市政府汇报工作情况；

5.组织对登记工作成果进行验收，并负责落实经营权证件的打印工作。

（二）市国土环境资源局。

1.汇总“二调”数据，提供给农业局和各乡镇政府，作为确定经营权登记的范围线和调查的依据；

2.农业部门定期汇总测量数据，抄送国土局，国土局对测量数据与“二调”数据的一致性进行管理，对这一过程中出现的问题提出意见；

3.参与登记工作成果的验收。

（三）市林业局。

1.汇总“林改”数据，提供给农业局和各乡镇政府，作为确定经营权登记林地、园地等地类范围线的参考；

2.农业部门定期汇总测量数据，抄送林业局，林业局对测量数据与“林改”数据的一致性进行管理，对这一过程中出现的问题提出意见；

3.参与登记工作成果的验收。

（四）市档案局。

1.汇总各乡镇的行政代码、档案编号以及经营权证书、土地地块等要素的编码方式，并指导各乡镇按规定使用；

2.组织对各乡镇工作人员进行农户个人资料、文书档案制作的培训；

3.在登记工作进展中，对各乡镇资料归档工作进行检查指导，发现问题，及时整改；

4.参与登记工作成果的验收。

（五）测量队。

1.实地测定村民小组各田洋的外围范围、道路、林地及基础设施的地理位置；

2.在测量的矢量图的基础上，结合影像图数据，进行调绘，绘制每条田埂、四至范围地物，并标注每块田块的面积；

3.汇总测量、调查的宗地图信息，绘制、打印农户各宗地图、成果表、宗地总图；

4.对外业测量数据进行数据库入库管理，并制作配套地理信息管理系统。

（六）乡镇政府。

1.清理第二轮土地承包的档案资料，作为本次开展测量、调查的依据；

2.收集承包户共有人信息，包括户口本、身份证、二轮承包证件，作为登记的资料来源；

3.组织村委会、村民小组配合测量队的实地测量工作；

4.使用测量队提供的农田平面图，组织人员进行经营权调查；

5.组织工作人员制作所有的文书档案，在农业局指导下处理、解决经营权登记工作中出现的四至不清、权属不明、纠纷等问题；

6、将文书资料进行归档（一式三份，包括市、镇、村三级档案）。

（七）村委会、村民小组。

1.收集农户及共有人的户口、身份证、二轮承包经营权证件等材料；

2.制定村级工作方案，并在村民组织会议上表决通过；

3.组织承包户配合镇政府工作人员进行现场勘查、登记；

4.组织承包户配合测量队进行实地测量工作。

六、时间安排

计划用2年时间完成全市的农村土地承包经营权登记工作，2013年完成沿海的板桥、感城、新龙、四更、三家5个乡镇；2014年完成八所、东河、大田、天安、江边5个乡镇。

七、若干问题处理的指导性意见

为便于农村土地承包经营权登记过程中统一掌握政策，根据我市具体情况就若干问题处理提出以下指导性意见： 

（一）退耕还林土地的登记。农户承包地按相关规定已经退耕还林的，应按林地承包相关规定申请颁发林权证，不再列入登记范围。而对于已划入基本农田保护区范围的承包土地，不符合退耕还林要求的耕地，不得纳入退耕还林登记范围，以确保我市耕地总量动态平衡和不减少。对农户自行在承包土地上植树造林，林业部门未纳入林地管理范围的，仍列入土地承包经营权登记范围。 

（二）流转承包地的登记。农户之间进行了承包地互换、转让的，如果互换、转让以后的土地承包经营权没有纠纷，应按现占有土地的承包人进行确权登记。对存在纠纷的，先解决纠纷再进行登记。转让承包土地限于集体经济组织内部。对于跨村民小组的承包地互换，双方村民小组经民主讨论同意互换的，可按互换后的承包关系登记；双方或一方村民小组不同意互换的，仍按互换前的承包关系登记。对以转包、出租、入股、抵押等方式流转的土地，按原承包转出农户登记，不给受转经营者颁发土地承包经营权证，其流转关系继续履行土地流转合同约定。 

（三）农户改变土地农业用途的登记。对于农户未经依法报市人民政府批准，自行在承包土地上盖房或者改作宅基地的，应依法拆除违章建筑，恢复土地原貌，仍按农用承包地进行登记，计入应分承包地面积。对其擅自改变土地农业用途的行为，由国土资源部门、农业部门核实后，报市人民政府依法处理。 

（四）承包方分户的承包地登记。对二轮土地承包以后承包方分户的，按照分户以后各方对土地的占有现状进行登记，按所分户数颁发土地承包经营权证。对存在争议的，先由当事人解决争议再进行登记。 

（五）集体机动地问题。根据第二轮土地承包相关政策要求，95%的耕地要分到农户手中，因此，集体机动地面积超过耕地总面积5%的，其超过部分应当由村集体经济组织召开村民会议或村民代表会议商定划分；没有预留机动地和机动地面积不到耕地总面积5%的，不得再增加机动地；原集体机动地已进行流转的，其流转的合同条款暂不改变，但要根据村民会议或村民代表会议商定的机动地分配方案，并考虑现代农业的发展需要，土地宜成片流转，将土地承包经营权确权到农户后，建议取得经营权的农户与村或组签订委托土地流转协议，承包金由已确权登记的农户享有，原承包人可暂按原合同约定（属于“三过”问题另外协商处理）的条款继续经营。

（六）土地权属争议问题。对国有土地与集体土地、集体建设用地与农用地、耕地与林地等地类存在争议，以及集体经济组织之间权属存在争议的，各乡镇要主动协调有关部门予以解决，一时难以解决的，待争议解决后再确权颁证。对集体经济组织内部农户之间的承包地“四至”界限不清的，要采取有效办法，明确界限。对土地流转后实行规模经营、土地整治等使原有“四至”界限变动或者消失的，在尊重农户意愿的前提下，可采取按原经营权证记载面积的比例分摊或其他有效办法，确权到农户。对集体经济组织与承包农户之间、农户与农户之间的矛盾纠纷，可通过调解、仲裁或者司法途径等方式妥善解决。特别是农村承包土地“三过”问题，要充分发挥农村土地仲裁委员会的作用，进行司法调解，保证双方当事人的自愿和平等，促成双方当事人公平协商调整，协调不成的，一方可以提起民事诉讼，请求人民法院依法裁决。

（七）证、账、地不相符的问题。集体经济组织对国土部门提供的“二调”面积有异议的，国土部门要会同农业部门组织乡镇人员进行复核确认，确保提供数据信息的准确性。在入户调查过程中，对原承包地面积与国土部门提供的“二调”面积有差异的，要在尊重实际的前提下，采取比例分摊法、抽样实测系数法或其他农民认可、简便易行的办法进行确认，并落实到农户和地块，将此面积填入登记簿和新颁发的承包经营权证。原有的承包面积可以以附录的形式同时记录到证、簿上，但集体经济组织内新确权的农户承包地面积的总和不得大于也不得明显小于“二调”相应的土地面积。

（八）历史遗留问题。对在第二轮土地承包以后，依法调整了承包土地，尚未完善承包手续的，要指导督促集体经济组织与承包农户补充完善承包手续；承包地块、面积、合同、证书不明确或者未到户的，要落实到户；因承包合同丢失、残破的，要及时组织复核查证，需要补订的，要补订；四至界限未明确或者有变动的，要据实复核，予以明确。

（九）自留地等问题。本着尊重历史、实事求是的精神，妥善处理自留地等问题。凡是已纳入承包地的，继续作为承包地予以确权颁证；尚未纳入承包地的，根据村民会议或村民代表会议商定的自留地承包方案，完善承包手续，并给予登记。

（十）农户自行开垦占有集体土地问题。在承包土地以外，农户自行开垦的土地，都应属于集体土地，但要因地制宜进行处理。对农户超越地类界限，自行开垦占有集体的土地以及开垦有权属争议的土地，不予确权登记。但对农户在“四荒地”上开垦的耕地，已被“二调”确认为耕地范围的，原则上应与村集体经济组织完善承包合同，承包的期限不能超过第二轮土地承包的期限，并纳入集体机动地问题进行处理。

（十一）共有人问题。根据测量登记工作中“增人不增地，减人不减地，维持原有的土地承包关系不变的原则”，对于在二轮承包以来各户新增的人口，根据各承包户家庭成员意愿进行登记，即凡提供农业户口本复印件，为该承包户家庭成员的，可登记为共有人。

（十二）进城落户农民的承包地登记。农户全家迁入县、自治县人民政府所在地的城镇，转为非农业户口的，应当将承包的土地交回，不列入这次土地承包经营权确权登记。

（十三）劳务输出农民的承包地登记。不得以农民外出务工经商而影响承包土地登记。对于常年外出未归、未委托代理人又无法联系的外出人员，可按正常情况办理登记。对于村民小组组织农户对该类丢荒土地进行耕作的，按原承包户进行登记，其要求收回土地的，在当季农作物收割完成后，要予以支持。

（十四）农业公共建设用地占用土地的。为生产方便设的车道、水渠、变压器和为生产搭建的临时建筑和道路不计入经营权承包登记面积，公共使用的放水渠和道路占用的土地不计入经营权登记面积。

（十五）保护妇女权益登记。承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶的，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。应依法按现占有土地的承包人进行确权登记。

（十六）承包方实际使用土地的面积大于承包合同载明的土地面积。多出部分由当事人双方协商补签承包合同，变更土地承包经营权证；协商不成的，按土地承包经营纠纷处理。

八、保障措施

（一）明确机构职责。市成立农村土地承包经营权登记工作领导小组，由市政府分管领导担任组长，农业、国土、财政、林业、法制、档案等相关部门领导任成员，负责制定工作方案，明确职责分工。领导小组办公室设在市农业局，负责登记工作的日常组织和具体协调。乡镇成立相应的工作机构，负责组织登记工作的具体实施。本集体经济组织成员的村民会议选举产生村或组土地承包经营权登记工作组，承担部分调查、汇总、审核等具体工作，负责调解出现的矛盾和纠纷，将登记工作中出现的重大事项提交集体经济组织成员大会或成员代表大会依法决策。

（二）加强宣传培训。按照登记工作方案，召开政策培训会和宣传动员会，充分调动基层干部和农民群众参与登记的积极性，并对登记工作人员和村组干部进行培训。

（三）严格保密制度。对土地承包经营权登记相关资料，特别是地籍信息资料，要严格按照《测绘管理工作国家秘密范围的规定》进行保管，确保不失密、不泄密。

（四）准确把握政策。严格执行农村土地承包法律政策规定，对工作中遇到的问题按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则依法妥善解决。法律政策有明确规定的，要严格执行；没有明确规定的，要依照法律政策基本精神，结合当地实际作出具体规定。

（五）落实工作经费。登记工作不向农户收取任何费用。这次农村土地承包经营权确权登记工作量大面广，工作经费按农业部农村土地承包经营权登记试点工作规程的要求，结合我市农村土地承包经营权确权登记试点工作开展现状进行科学客观测算，将工作经费分年度列入财政预算，保障登记工作顺利进行。

（六）加强督查总结。市工作领导小组办公室定期不定期对各个阶段的工作情况进行督查，适时进行情况通报，及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题。对作风不实，措施不当，违背政策，导致农民群体上访和发生群体性事件的，将按有关规定和程序追究有关人员责任。